האם ההשקעות הסיניות פוגעות בתחרות החופשית בתחום הבנייה והתשתיות

מאז 2003 יצאו מסין מעל חצי טריליון דולר (500 מיליארד דולר) בהשקעות זרות ישירות. סכומי עתק אלו שימשו בעיקר חברות ממשלתיות סיניות (בין אם בשליטת הממשל המרכזי בסין או המחוזות השונים) לרכישת נכסים בכל העולם. בשנת 2013 הכריזה סין על יוזמת החגורה והדרך שנתנה מעטפת פוליטית להשקעות אלו ואף כיוונה אותם בעיקר להשקעות בתחום התשתיות (פרויקטים בתחום ההנדסה האזרחית כגון כבישים, מינהרות, מסילות ברזל, נמלים, צינורות נפט וגז ועוד). ההשקעות הללו מעוררות דיון ציבורי ופוליטי עז יצרים, בישראל זכור בוודאי הדיון הציבורי שהגיע עד ועדת הכלכלה של הכנסת במסגרת רכישת החברה הסינית ברייט-פוד את תנובה, אולם גם במקומות אחרים בעולם התעוררה מחאה כולל הכרזה של האיחוד האירופאי כי הוא ישנה את חוקי התחרות שלו על מנת למתן את זרם ההשקעות הסיני.

עיקר החשש המובע בדיון הציבורי הוא מהשפעה פוליטית סינית על הפוליטיקה הפנימית במדינות מקבלות ההשקעה, אולם כפי שתואר כאן כבר בעבר לדעתי ההשלכות העיקריות של גל השקעות זה הינן בעיקר כלכליות – מדובר בתופעה כלכלית מסחרית ייחודית שאינה מוכרת בהיסטוריה הכלכלית המודרנית ועיקרה דומה לפעילות מכירה 'בהיצף' אבל בתחום השירותים. יכולת זו של הצעת מחירי 'רצפה' לשירותים מתאפשרת עקב המבנה הפיננסי של החברות הסיניות המבוסס על מימון זול של ממשלת סין במקביל ליצירת 'אשכול' סיני עולמי בתחומי בניית התשתיות של חברות התומכות זו בפעילותה של זו, לא בגלל שהן חברות באותה קבוצה העסקית, אלא מכיוון שהן נמצאות בבעלות ממשלת סין הרואה בהן כלי למימוש שאיפות כלכליות ופוליטיות לא רק חברות עסקיות (טשטוש הגבולות בין הפרטי לציבורי ובין הצבאי לאזרחי הוא מאפיין מוכר וידוע של המדיניות הציבורית הסינית).

באופן כללי חוקי ההיצף מכוונים כנגד תחרות בלתי הוגנת המיועדת להשתלטות של יצרן זר  על נתחי שוק במשק המקומי באמצעות מכירה בהפסד של מוצרים, לאחר יציאת המתחרים המקומיים מעלה בדר"כ המוכר בהיצף את המחירים על חשבון הצרכנים. גם במקרה של השקעה וביצוע של פרויקטים בתחום התשתיות על ידי חברות סיניות מדובר על השתלטות של ספק זר (ממשלת סין במקרה זה) לצורך השגת נתח שוק משמעותי ודחיקת מתחרים רק שהשוק במקרה הסיני הוא עצום וכולל כ 64 מדינות הנמצאות ביוזמת החגורה והדרך.

איזון אינטרסים הוא שם השחק כאן. מצד אחד המשק הישראלי יכול (אולי) להרוויח ביצוע פרויקטים גדולים במחירים זולים מאד אולם על מקבלי ההחלטות בישראל להיזהר ולא להיסתנוור מזרם ההון הסיני, אין ארוחות חינם ובטווח הארוך עם העברת יותר ויותר פרויקטים לחברות הסיניות יגיעו הפגיעה בחברות הישראליות המקומיות כמו גם הלחצים הפוליטיים מצד סין.

התאחדות בוני הארץ (התאחדות הקבלים) פנתה לאחרונה לממונה על ההגבלים העסקיים לכלול חברות ממשלתיות סיניות ברשימת הגורמים הריכוזיים, לפי סעיף 4 לחוק הריכוזיות. משמעות הדבר צמצום ההקצאה בזכויות בנכסים ציבוריים לחברות שבשליטת ממשלת סין או בעברית פשוטה – לא לתת יותר לסינים להתמודד במכרזים בתחום התשתיות האזרחיות.

הקבלנים לא הפכו פתאום להיות עובדי המשרד לעניינים אסטרטגיים, הם מונחים כמובן על ידי רווח כלכלי שבו כפי הנראה נוגסות החברות הסיניות, אולם מבחינה לאומית שצריכה לעניין את כלל הציבור בישראל – הם צודקים. מכתבם של הקבלנים לממונה על ההגבלים העסקיים שאני מביא כאן חלקים נרחבים ממנו מתארים אולי בעיה של אסטרטגיה פוליטית עולמית אבל מהסוג שנוגע לכל אחד מאיתנו:

"… באתר רשות ההגבלים נמצאת טיוטת תזה לבחינת הריכוזיות בישראל שפורסמה על ידי הרשות. החשש העומד בבסיס התזה לבחינת ריכוזיות כלל-משקית הוא הפעלת כוח מיקוח כלפי דרג מקבלי ההחלטות (מאסדרים, חברי כנסת וגורמי ממשלה). כוח המיקוח המדובר עשוי להיווצר כתוצאה של "שבי רגולטורי" שמתקיים בממשק שבין גורם ריכוזי לבין קובע המדיניות; כתוצאה מהחזקה של גורם מסוים בתשתית משמעותית, אשר עצם החשש מפני השבתתה או שיבוש של פעילותה יוצר לחץ כלפי מקבלי ההחלטות; או כאשר גורם מסוים נתפש על-ידי קובע המדיניות כבעלת יכולת השפעה משמעותית ברמה המקרו-כלכלית.

בטיוטת המתודולוגיה, הוועדה עמדה על מספר פרמטרים באמצעותם ניתן להעריך את קיומו של כוח מיקוח הנתון לגורם המועמד להקצאת זכות. כך למשל, ציינה הוועדה כי כוח המיקוח של גורם ריכוזי מול קובעי מדיניות גובר ככל שתחומי הפעילות שלו הם חיוניים יותר למשק, כלומר ככל ששיבוש בפעילותו תביא לתוצאות חמורות יותר למשק ולציבור. בנוסף, כוח המיקוח של גורם ריכוזי מול קובעי מדיניות יגבר ככל שהיקף פעילותו במשק גדולה יותר וככל שיש לו קשר עם קובעי מדיניות רבים יותר וקשרים אלה הם תכופים יותר.

יישום המתודולוגיה על חברות שבשליטת ממשלת סין מחייבת את המסקנה כי בפעילותן בישראל מתעוררים חששות של ממש הנובעים מריכוזיות כלל-משקית. לחברות בשליטת ממשלת סין פעילות נרחבת בישראל, חשש נוסף לפגיעה באינטרסים ציבוריים מפעילות הממשל הסיני באמצעות חברות שבשליטתו במשק המקומי נובע מכך שפעילות מושתתת על שורה רחבה של אינטרסים של הממשל הסיני, שאינם חופפים בהכרח את האינטרס הישראלי. חברות בשליטת ממשלת סין מחויבות לקווי המדיניות של הממשל, ובפרט ליוזמת החגורה והדרך שמטרתה להקים תשתיות סחר יעילות המחברות בין סין לבין מדינות אסיה ואירופה. יוזמה זו נועדה להקל על זרימת סחורות לסין וממנה, והיא מקנה לממשל הסיני ולחברות שבשליטתו השפעה רבה בעולם כולו, הנובעת הן מהיקף ההשקעות בתשתיות במדינות שונות בעולם והן מהידוק האחיזה של הממשל הסיני במערך הובלת הסחורות בעולם. פעילותן של חברות שבשליטת הממשל הסיני משרתת אסטרטגיה מדינית ארוכת טווח ואינטרסים כלכליים רחבי היקף של הממשל הסיני, ולפיכך, לא מושתת בהכרח על שיקולים כלכליים גרידא.

מעבר לכך יש לתת את הדעת לכך שאופי פעילות זה של החברות שבשליטת הממשל הסיני מקנה להן יתרון לא הוגן על פני החברות המקומיות, אשר מתחרות את הצעותיהן על בסיס שיקולים כלכליים, ופוגע ביכולת של החברות המקומיות להתחרות עימן. בהתחשב בעלויות הנכבדות של השתתפות במכרזים על הקצאת זכויות, הדבר עשוי להביא לצמצום מספר המתמודדים, להביא לפגיעה בהליך המכרזי, דחיקת רגלי המתחרים ולפגיעה בתחרות בהווה ובעתיד. מעבר לכך, הקצאת זכויות בנכסי ציבור בישראל לחברות בשליטת הממשל הסיני עשויה לפגוע באינטרסים ציבוריים נוכח פגיעה בהיבט התעסוקתי; החברות הסיניות הממשלתיות פועלות במידה רבה באמצעות עובדים המובאים על ידן מסין, ולא באמצעות עובדים מקומיים. הפגיעה התעסוקתית הנגרמת כתוצאה מכך בולטת במיוחד בענף התשתיות, ענף המספק תעסוקה בשכר גבוה ומייצר מקומות עבודה למהנדסים, הנדסאים, מנהלי עבודה, פועלים ומהווה מקור הכנסה לתעשייה המקומית. כל אלה יוצרים חשש לפגיעה בטווח ארוך בכלכלה הישראלית.

לחברות בשליטת ממשלת סין פעילות נרחבת בישראל. (China Civil Engineering Construction Corporation (CCECC זכתה במכרזים לכריית מנהרות גילון (במסגרת פרויקט הרחבת כביש 1), כריית מנהרות הכרמל, חפירת הקו האדום בת"א – הקטע המזרחי, הפעלת הקו האדום בתל אביב (19% בקונסורציום) וניגשה לבדה למכרז להקמה והפעלה של כביש 16;  China Harbour Engineering Company Ltd זכתה במכרז להקמה של "נמל הדרום" ליד אשדוד; Shanghai International Port זכתה במכרז הפעלה של נמל המפרץ, המוקם בימים אלה ליד חיפה; (China Railway Tunnel Group Co., Ltd (CRTG זכתה במכרז להקמת הקו האדום של הרכבת הקלה בתל אביב (הקטע המערבי); China CNR Corporation Limited זכתה במכרז לאספקת קרונות לקו האדום של הרכבת הקלה בתל אביב; Bright Food  מחזיקה בשליטה בקבוצת תנובה; China National Chemical Corporation ChemChina מחזיקה בשליטה באדמה פתרונות לחקלאות בע"מ (לשעבר – מכתשים אגן)".