הסקטור הציבורי הוא המצאה של בני האדם, למיטב ידיעתי אין בכל ממלכת החי אף דוגמא לסקטור ציבורי (אשמח לשמוע אם למשהו יש דוגמאות סותרות). הסקטור הציבורי והסקטור הפרטי פועלים על פי אמות מידה שונות. בעוד שאת הסקטור הפרטי מעניין רק או בעיקר הכסף (גם קצת תרומה קהילה וכתבתי על זה כאן), הרי שהסקטור הציבורי מונע מעקרונות אתים ומוסריים כמו גם תפקיד רגולטבי או אספקת מוצר ציבורי. אני מדבר על הסקטורים בהכללה כמובן שזה אינו נכון לגבי הפרטים המרכיבים את הסקטורים הללו שיכולים להיות מונעים מצרכים אחרים לגמרי החל מפרנסה, הרגשת הכוח ועד הרצון לפרסום עולמי.
אם זו בשנים האחרונות במקביל לתהליך הגלובליזציה (לדעתי 10-15 שנה) ישנו תהליך מעניין של טישטוש הגבולות המסורתיים בין הסקטור הציבורי לסקטור הפרטי.
על פי התפיסה הליבראלית השלטת היום בתחום המימשל הציבורי, תפקיד הממשלה הוא לקבוע את כללי המשחק (רגולציה) , לפקח עלהם (כולל לאכוף אותן) ולבצע אותם באמצעות תקצוב. הממשלה אינה אמורה לעסוק בביצוע בפועל, הביצוע בפועל צריך לעבור לידי הסקטור הפרטי, אלה אם כן מתקיימים תנאים מגבילים בסקטור הנדון (כגון מונופול, מוצר ציבורי וכו). הסקטור הפרטי יעיל יותר מהממשלה בהקצאה מקורות היצור ולכן הוא קבלן ביצוע טוב יותר, יעילות זו נובעת משני גורמים מרכזיים: מערכת יחסי העבודה ומהיחס למימד הזמן.
בעוד שנושא יחסי העבודה הוא נושא טעון מאד המביא לידי התנגשות חזיתית את תפיסות העולם הליבראליות מול הסוציאליות הרי שעל נושא היחס למימד הזמן כמעט ואין ויכוח. הזמן אינו משאב מדיד בסקטור הציבורי. הסקטור הציבורי בכל מדינות העולם המערבי פועל בשיטת התיקצוב, קרי כל פעילות מתוקצבת על פי תוכנית מראש. שיטה זו כמעט ואינה מביאה בחשבון את מימד הזמן. במידה ופרויקט יתעקב בשנה תקציבו לא יקטן בעלות של האיחור בפרויקט למשק.
ולו רק בשל נושא הזמן יש מקום חשוב מאד לבחון הפרטת פעילות ממשלתית שאינה פעילות ליבה של ממשלה ריבונית (ועוד נגיע לנושא הריבונות). כאשר עוסקים בהפרטה יש מספר גישות:
- גישת הניהול: יעילות, פעילות כלכלית תתנהל באופן יעיל יותר תחת בעלות פרטית ואשר תחת הממשלה. לדוגמא? הפרטת נמל ימי. הנמל (הקרקע, המתקנים) נשאר בבעלות המדינה אך הפעלתו היום יומית עוברת לידיים פרטיות.
- גישת מכירת הנכסים: קבלת תקבול על נכסים – כסף. זאת למעשה גישה הדומה לזו של פשיטת רגל או יציאה מתחום פעילות, מכירת נכסים לצורך מימושם כאשר הממשלה מחליטה כי אין מקום לפעילות ציבורית בתחום מסויים. לדוגמא מכירת בנין ממשלתי ליזם פרטי. אצלנו הפרטת 'בזק' דוגמא טובה לכך, הממשלה החליטה כי בשוק תקשורת שבו מפעילים רבים (סלולרי, כבלים וכו) אין מקום לבעלות ממשלתית על חברת תקשורת וכי שוק התקשורת תחרותי דיו ואין צורך בהפעלת חברת תקשורת על ידי הממשלה שנשארת בתפקיד רגלטור בלבד.
- גישת המינוף: גישה אסטרטגית מעניינת הגורסת בהפרטה כהזדמנות להכנסת משקיעים זרים ומינוף יכולתם בתחומים נוספים. גישה זו לא כל כך הצליחה בארץ למרות כמה נסיונות. בהפרטת חברת צים הממשלה ציפתה למשקיע בין לאומי אולם קיבלה בסוף הצעת רכש אחת בלבד מחברת האחים עופר. גם בהפרטת הבנקים (פועלים, לאומי) לא נכנסו משקיעים בין לאומיים משמעותיים.
- הנפקה בבורסה: חלוקת המשאבים באופן ציבורי. זאת אולי השיטה הצודקת ביותר להפרטה, מכירה בחזרה לציבור באמצעות הבורסה. כמובן שהבעיה שרק חלק מאד קטן מהציבור יודע ויכול לנצל הזדמנויות כאלו.
- מכירה לעשירים: על פי מחיר שוק בהסכמה בין הקונה למוכר. שיטה בעיתית מבחינה משפטית וציבורית. בדרך כלל יש קושי בהגדרת מחיר השוק והפרטה בסגנון כזה מעוררת גל ביקורת ציבורית צודקת.
יש גם הפרטה בסגנון רוסי שלאחר הפרסטרויקה שבו מנהלים בארגון עם או בלי סיוע מגורמים עבריניים פשוט השתלטו על הארגון הממשלתי ולקחו אותו לעצמם. לדוגמא חברת התקשורת הגדולה סיסטמה הייתה למעשה מחלקת התקשורת של עריית מוסקבה (זו האחראית על הטלפונים הציבוריים…) ובמהלך שנוי במחלוקת הפכה לחברת תקשורת פרטית. אבל אלו אנקדוטות בסיפור הרציני יותר של ההפרטה.
כל אחת מארבעת התפיסות (1-4) המתוארות לעיל טובה למצב אחר ובאופן אישי מקובלת עלי, (התפיסה החמישית אולי פרקטית אך אינה שקופה ציבורית). אם זאת יש שני כללי ברזל שהנסיון הבין לאומי לימד אותנו שאסור לעבור עלהם:
- לא להפריט פעילות ריבונית: כמובן שיעילות כלכלית אינה חזות הכול, עקרונות וערכים חברתיים, תרבותיים ואנושיים עומדים בבסיס החברה שלנו ולכן יש לשקול שיקולים חברתיים ואתיים בדבר אחריות הממשלה לאזרחיה ואספקת שירותי מסוימים לכל שכבות האוכלוסייה ולא רק לשכבות המבוססות. לטעמי אסור בהחלט להפריט כל פעילות שהיא פעילות ריבונית במהותה, קרי פעילות שרק למדינה יש את הסמכות לבצעה, כגון כל מה שקשור בהפעלת כוח (בתי כלא, צבא, משטרה, חקירות פנים וכו) או קשור לסמכויות המדינה כלפי אזרחיה (התקשרות באמנה בין לאומית, שירותי רווחה וכו).
- לא להחליף באופן מלא מונופול ממשלתי במונופול פרטי: למרות כי מונופול פרטי יהיה עדיין יעיל יותר ממונופול ממשלתי ולכן על פי גישת הניהול (גישה 1 לעיל) עדין יש מקום להפרטה, על הממשלה להמשיך לפקח על הפעילות המופרטת (במידה והיא מונופול) ולאכוף נושאים כגון תעריפים, שירות וכו'. אפשר גם להנפיק את המונופול בבורסה ואז רווחיו יחולקו לציבור באמצעות דיווידנדים או להשאיר את המניות בידי הממשלה (חברה ממשלתית). כך שהפעילות היום יומית תבוצע ביעילות של הסקטור הפרטי אך תפוקח על ידי הממשלה ורווחיו יחולקו לציבור.